浅谈多党合作法制化建设的理论与实践

改革开放以来，我国多党合作和政治协商出现了前所未有的良好局面。尽管世界各国政坛风云变幻莫测，政党政治跌宕起伏，波谲云诡，唯有中国***与我国八个民主党派在多党合作的格局中，以“***领导、多党派合作，***执政、多党派参政”的形式，和衷共济，相得益彰，日益显示出强大的生命力和旺盛的政治活力，为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，坚定不移地走中国特色的政治发展道路做出了积极的贡献。当前，在深入贯彻落实党的***精神，着力构建社会主义和谐社会的时代背景下，进一步加强我国多党合作法制化建设，不仅具有重大的理论意义，而且具有长远的社会政治改革的实践意义。

　　一、我国多党合作法制化建设的内涵

　　“法制”一词有多种含义。从狭义上说，它主要是指一种严格依法办事的制度。从广义上来说，它主要是指一国法律和制度的总称。本文所称的“法制化”是制度化、规范化、程序化的有机结合体。制度化是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，要求各党派成员共同遵守的办事规程或行动准则；规范化是指对多党合作的内容、形式、要求等作出明确的规定，“干什么”、“怎么干”都有具体的要求和办法，以保证合作的实效；程序化就是指进行某项活动，开展某项工作，保证先后秩序不被颠倒，真正做到有条不紊，防止随意性。[1]制度化、规范化、程序化既互相区别、又互相包含，是对立统一的关系。它分别侧重合作的依据、内容和形式：制度化是前提，规范化是关键，程序化是条件。制度化包含规范化、程序化；规范化含有制度、程序的内容；同时，制度化、规范化又离不开程序。“你中有我，我中有你”，缺一不可。从这一角度上来，制度化、规范化、程序化既是法制化建设的基本要求，也是法制化建设的主要内容，更是法制化建设的最终目的。换句话说，多党合作法制化建设的实质就是要通过一定的制度设计和制度安排，实现多党合作的制度化、规范化、程序化。

　　表面上看起来，多党合作法制化建设就是一个技术层面的问题，其主要是通过对多党合作实践中的一些好的经验、做法和措施加以总结，将其上升为普遍性行为规范，并通过新的规范性文件形式予以确认，从而在全社会推广实行。不可否认，这的确是多党合作法制化建设的基本内容和重要环节。但如果我们的眼光和思维仅仅局限在这一层面和范围内，那么对于我国多党合作制度的进一步完善和发展意义并不大。事实上，我国的多党合作政治制度作为一种制度安排，是作为执政党的中国***与作为参政党的各民主党派在治理与参与治理国家事务方面的权力配置，是各民主党派以及所联系的那一部分群众影响和制约政府权力的方法和措施，必须通过制度化、规范化和程序化才能得到实现。[2]因而，在推进多党合作制度法制化建设的实践中，我们必须要通过将多党合作的方法和措施上升为包括法律制度在内的各种制度，将多党合作中的权力(权利)的配置、合作的程序和合作的方法与内容以制度形式固定下来，使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则，从而为实现规范化、程序化提供行为标准；同时，还要通过制度的运行，要求人们的行为按照制度的目标、遵循既定的程序，对现实政治生活中的多党合作关系发挥调整作用，完成权力配置、利益协调、权利救济，最终实现人们积极有序参与政治生活的规范化目标，使多党合作在制度上更加健全，政策上更加规范，程序上更加合理，操作上更加具体，实践上更加有效。

　　二、我国多党合作法制化建设的价值

　　多党合作政治制度的优势就在于，“既能实现广泛的民主参与，集中各民主党派、各人民团体和各界人士的智慧，促进执政党和各级政府决策的科学化、民主化，又能实现集中统一，统筹兼顾各方面群众的利益要求；既能避免一党执政缺乏监督的弊端，又可避免多党纷争、互相倾轧造成的政治混乱和社会不安定局面”。[3]在新形势新阶段，要想进一步发挥这种优势，关键是要准确把握多党合作法制化建设的价值，才能以更高的自觉性开展多党合作法制化建设的实践。[
　1、加强我国多党合作法制化建设是依法治国的重要体现。依法治国是中国***领导人民治理国家的基本方略。健全社会主义法制，建立法治国家，是我国政治文明建设、政治体制改革的重要目标。坚持依法执政是中国***执政的基本方式，执政兴国必须使国家各项工作逐步走上法制化轨道。中国***领导的多党合作，作为国家政治制度的一项基本制度，作为政治文明的重要内容，必须符合国家法制建设的总要求、总趋势。根据实际需要和客观条件的可能，逐步将多党合作的有关重要原则，从党的政策主张上升为国家意志，以法律的形式规定我国的政党制度，规范政党和谐关系，明确政党法律地位，使政党在法律规定的范围内活动。这样，才有利于更好地坚持中国***的领导，巩固党的执政地位；才有利于更好地发挥民主党派的参政党作用，实现坚持中国***的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；才有利于更加充分发挥我国政党制度的特点和优势，构建中国特色的和谐政党关系。

　　2、加强我国多党合作法制化建设是发展民主政治的迫切需要。发展社会主义民主，是建设政治文明的重要内容。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，也是提高治国理政水平的根本途径。中国***领导的多党合作，是发展民主政治的一个重要组成部分，这项基本政治制度是与我国人民民主专政的国体和体现人民当家作主的根本政治制度的人民代表大会制度相适应的。[4]政治文明建设和政治体制改革，迫切需要进一步扩大公民的有效政治参与，丰富民主形式，健全民主制度，加强民主监督。坚持中国特色社会主义政治发展道路，就必须要加强多党合作，加强制度化、规范化和程序化建设，这样，就可以更好发挥民主党派的政治协商、参政议政和民主监督职能。只有把制度化、规范化和程序化建设不断向前推进，各民主党派在人大、在政协、在政府、在基层的履行职能才能不断增强可操作性，才能更好地增进工作的有效性。

　　3、加强我国多党合作法制化建设是提高民主党派参政议政能力的重要保证。要真正做到民主党派在国家政权建设和大政方针的决策上以政党的身份发表意见，并使这些意见能进入决策的机制之中，就必须在宪法和法律中确立民主党派的地位和作用，赋予他们受法律保障的民主权利和遵循法律的依据，使他们依照法定程序参与国家政治生活，从而实现政治协商和民主监督的经常化、规范化、法制化。只有这样，才能增强民主党派参与国家政治生活的法律意识和社会责任感，提高参政议政能力，更好地发挥政治协商和民主监督的作用。而加强多党合作的制度化、规范化、程序化建设，就是其中一项极其重要的制度法规保证。多党合作的各项规定越具体，要求越明确，民主党派就能更好地依法参政，依规操作，从而有利于提高工作积极性，增进主动性；有利于经验积累、总结和创新，增强参政议政能力，促进参政议政水平的不断提高。

　　三、我国多党合作法制化建设的途径

　　推进我国多党合作的法制化建设，是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程,绝不可能一蹴而就。这就要求我们必须要站在整体的高度，从宏观的角度来进行谋划和设计。笔者认为，当前主要应抓好以下三个基础建设。

　　一是要筑牢多党合作法制化建设的思想基础。多党合作制度法制化建设能否取得实质性成效，首先取决于社会成员的政治理念和政治认同感。社会成员必须对多党合作这一基本政治制度的历史发展、主要特点及基本价值有比较深入、全面的了解，特别是产生价值认同感，才能真正从思想上接受和重视它，从而使这一制度建设具备社会心理基础和思想基础。[5]因此，要进一步发展和完善多党合作制度，必须通过各种有力措施加大宣传教育力度，提高多党合作的社会影响力，形成全党全社会的共识，以进一步增强贯彻落实多党合作的自觉性。一方面，应形成以统战部为主导、宣传部为主体的分工合作的统战宣传教育责任体制，对开展多党合作和建设政治文明中的重要方针政策、重要事件活动要大张旗鼓地宣传普及，力求“家喻户晓、人人皆知”。另一方面，必须建立起稳定有效的宣传教育机制，要把统战工作、多党合作的宣传纳入各级宣传部门工作规章之中，并经常检查和考核；要在党报党刊上设专栏加大宣传力度，做好多党合作教材书籍出版发行工作，编辑出版多党合作的政策文件汇编，并设立多党合作宣传日。同时，各民主党派还要充分发挥自己人才库与智力库的优势，既可以单独或联合创办带有民主党派特色的报纸和刊物，还可以结合形势召开一些新闻发布会，宣传统一战线、多党合作的理论和政策，使更多的人了解我国推行多党合作制度的重要性和必要性。[
　二是要构建多党合作法制化建设的制度基础。在现阶段，中国***领导的多党合作和政治协商制度主要是在执政党的文件中予以确认，尚没有经过法定程序转变为国家意志。在宪法和有关法律中对中国***领导的多党合作和政治协商制度虽然作了一些规定，但只是对各政党的行为作出原则规范，还不够明确、系统、具体，尤其是对中国***领导的多党合作和政治协商制度本身及各政党的政治地位特别是民主党派的政治地位没有详细规定。在新形势下，迫切需要进一步规范中国***领导的多党合作和政治协商制度的政治结构与政治功能。基于多党合作这一社会关系领域的特性，以及我国社会的历史传统与现实经验，通过制订“政党法”等“硬法”目前暂时是不适宜的，目前主要应通过完善“软法”进行调整。就目前的实际情况来看，在我国推行多年的多党合作领域，已经存在着一整套较为系统和成熟的法律体系，该法律体系以宪法为根本依据，以不同层次的“软法”为主体内容，主要包括中央文件、《中国人民政治协商会议章程》和各地方文件、人民政协各级组织规章制度等。这不仅是我国多党合作法制化建设的制度储备，也是推进我国多党合作法制化建设的现实基础。因而，我们不仅完全有必要在宪法、法律条文和法规条例等文件中对政党制度作出规范性的规定，而且还必须制定出一些关于政党制度的专门的法律、法规，以法律的形式来规范多党合作的内容、形式和程序。[6]这是因为，对政党制度作详细的法律规定，一方面可以使政党政治具有明确的宪政上的合法性，把政党置于宪法的保护之下，确保政党活动和政党的合法权益不受侵犯；另一方面，把政党的活动限制在宪法允许的范围之内，使政党制度运作更加制度化、法律化，更加有利于社会政治生活的稳定，有利于民主的确切保障。

　　三是要夯实多党合作法制化建设的理论基础。理论研究是制度建设的基础。完善和发展我国多党合作制度，加强多党合作制度法制化建设，必须有相应的理论作先导和铺垫，否则，制度建设就不会有明确的发展方向和目标。当前，要特别注意加强多党合作的基础理论研究。只有加强基础理论研究，才能夯实多党合作制度法制化建设的基础。但目前恰恰这一领域的研究还比较薄弱。如：理论界对于“参政党”和“监督党”的提法和定位是否准确；制定“政党法”或“政党关系法”的可能性与必要性；参政党在完善和发展社会主义民主政治中的作用；改革开放条件下多党合作事业发展的基本规律和新世纪新阶段多党合作事业发展的思路和工作重点等；尚需进一步研究，以早日形成共识。此外，与多党合作有关的其它理论问题也不能忽视，特别是党派自身建设理论，影响党派的生存和发展，并直接影响多党合作的前景。诸如：如何看待并研究各政党趋同化问题(包括民主党派与***趋同化以及民主党派之间趋同化)；如何重构民主党派政治纲领和组织发展理论，以便使民主党派在建设和发展过程中，既能坚持中共政治领导，又能较好保持自身特色和历史传统，形成一支相对独立的政治力量，更好地为国家政治民主化作出贡献；如何建设高素质的参政党；等等。[7]这些都是我国多党合作政治制度进一步发展和完善所面临的不容忽视和回避的问题，迫切需要我们在理论层面进行深入探讨，并做出令人信服的解释和说明，设计具有针对性和实效性的实践路径。有鉴于此，我们还必须站在构建社会主义和谐社会的时代背景下，既借鉴世界政党制度建设经验，又立足于国内新的实践和新的发展，紧紧围绕多党合作法制化建设中的重点问题、难点问题和热点问题进行深入研究和广泛讨论。由此，形成一整套系统成熟、紧扣时代发展脉搏、富有创新精神的多党合作法制化理论体系，以指导、推动和规范多党合作法制化建设的实践。