新世纪中国政治改革若干重大问题

内容提要：中国改革开放已逾20年，与持续深化、成效显著的经济改革和经济发展相比，政治改革显得步履维艰，严重滞后。因此，加大政治改革的力度，已成为新世纪中国面临的一项重大而紧迫的任务，特别是要改革和完善人民代表大会制度，理顺党政关系，推进党内民主建设。

关键词：政治改革 中国 新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了***行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、 关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（***是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国***队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、 关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各民主党派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强民主党派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国***领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将***与各民主党派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔民主党派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥民主党派的政治监督功能。鉴于目前各民主党派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各民主党派与***多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈***时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生***，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、 关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国***处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国***组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“***”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的民主党和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“苏东剧变”，国内也出现了“***”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“苏东剧变”和“***”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和***行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日***讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方？浴16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。