宪政是近代的新型民主

宪政是近代的新型民主

反对专制独裁，如果走向无政府状态，那是打倒一 个暴君出现无数暴君，更为可怕。以民主取代专制才是积极的社会变革。但民主政治也有不同的类型。
以宪法推行法治，就是立宪主义（constitutionalism），或曰立宪政治，简称宪政。宪政一 定是民主，民主不一 定是宪政。只有以宪法的规定，制约权力，保障利权，从而实现民主，才是宪政。宪政非但与专制政治根本不同，也与其他的民主政治有区别。
古代的直接民主
历史上最早出现的民主政治是直接民主。部落社会有原始民主，古代希腊有城邦民主。这种民主，由每一 个社会成员直接参与，多数决定。“民主”这个词就是希腊人创造的。英语的 democracy 来源于希腊语的 demokratia, demos 是人民，kratos 是统治，两者组合成“民主”，意谓人民的统治。但人民只是全体居民中的一 小部分。古希腊城邦的直接民主，参与者是有限制的。以最著名的城邦雅典为例，自由民包括妇女、儿童在内约九万人，而奴隶则达三十六万五千人，还有被保护民（外地人和解放的奴隶）四万五千人。⑴享有民主利权的，只是二十岁以上的男性，不到九万人的一 半，而四十多万的奴隶、被保护民和自由民中的妇女是被排除在外的。尽管如此，能够参加公民大会的也并非享有民主利权的所有公民，实际只有一 万人，其他人因路途遥远或去海外经商而无法参加。一 万人也是无法开会的，实际参加公民大会的只有几百人。⑵公民大会是最高权力机构。通过抽签的方法产生的五百人会议，行使政府权力。由于公民大会成员的随机性，前後两次会议的倾向可以完全不同，因此所作的决定常常随着民意的浮动而多变。直接民主操作简单，缺乏制衡机制，有时一 哄而起的决定成了多数人的暴政。古希腊伟大的思想家苏格拉底就是被一 哄而起的决定处死的。众多的愚民可以判处思想家死刑，柏拉图和亚里斯多德都认为这种民主主义是“愚民政治”。亚里斯多德的政治学在对政治形态进行分类时，民主主义被冠以“堕落的形态”。在其後的一 个历史时期中，民主主义成了贬义词。
除了古希腊的城邦，还有像瑞士那样的小国的小州，此外没有一 个时代、一 个国家实行过作为一 种政治制度的直接民主。但在革命运动中，常常实行直接民主。法国大革命中，群众狂呼“共和国不需要科学家”，把伟大的化学家拉瓦锡推上了断头台。这是雅典判处苏格拉底死刑的重演。中国的“***”号称“大民主”，也是一 种直接民主。多数人一 声吼，立即可以把人拉出来戴上高帽子、挂上大牌子，进行批斗。教授、学者、科学家被无知群氓“打入牛棚”，制造了无数的冤、假、错案。直接民主是不需要法律的。排斥法律的民主，往往成为暴民政治。
近代的宪政民主
宪政民主是以直接民主为基础的间接民主，即代议制民主。代议制民主是人类政治生活中的重大发明。其实，直接民主的进一 步完善，也必将发展出代议制民主。假如一 万人开公民大会，开了一 整天，每人发言十分钟，至多只有五十人发言。这五十人就是九千九百五十人的代言人。但并没有经过公民授权，应该说代言人的资格还不够充分。如果由公民授权的代表去议政，不是比公民大会更有效吗？况且，在地广人众的大尺度、高密度范围内实行公民大会式的民主是根本不可能的。这是逻辑上的推论，事实上，代议制并不是从直接民主中产生出来的。起初，国王为了征税而召开各界代表参加的“等级会议”，“等级会议”逐渐演变成对抗国王的议会。代议制并非都是民主制，区别在于代议者的产生是否直接来自人民。“如果把中世纪的代议制度嫁接到古代的民主大树上，就可以培育出民主的新品种。”⑶宪政民主就是代议制和直接民主的结合。代议制民主的操作，不是像直接民主那样，在一 系列重大问题上实行简单的多数决定，而是根据民意制定宪法和法律，以制度和程序作为民主的保证。代议制的优点是将社会的分歧和矛盾集中到代议机构去解决，即使发生对抗和冲突也只限于小范围，全社会可以保持稳定和平静。西方的议会常常发生吵架。据记载，英国早期的议会非但吵架，还有人拔出剑来，真是“剑拔弩张”。所以议会座位的设计，在中间留出一 条很宽的走廊，左派和右派分坐两边，如果拔出剑来，恰好够不着。随着民主政治的成熟，这种“剑拔弩张”的情形见不到了，但议会总是激烈争论的场所。中国正好相反，人民代表大会风平浪静，全国上下却在激烈争论。
民主是宪法产生的历史前提
世界历史进入近代，一 些先进国家在经济工业化的同时走向政治民主化；在政治民主化的过程中产生了宪法。十七世纪的英国，资本主义的私有财产制度和市场的契约关系已经确立，资产阶级要求自由民主，但时时受到君主专制的压制和威胁，于是发起立宪运动。十八世纪的美国和法国，继之而起。当在一 定的经济基础之上，出现了民主政治的要求，或具备民主政治的倾向之时，才需要宪法；有了宪法，又进一 步促进和巩固民主政治。宪法不能产生民主，但它能保证和发展民主。民主的制度化、法律化，以宪法确认的民主就是宪政。宪政的实施不是从头脑中构思、在纸面上设计宪法开始，相反，宪法的产生必须以现实中的一 定程度的民主为前提。一 九一 九年德国的《魏玛宪法》是根据法学研究成果和欧洲社会主义运动的经验设计出来的，就宪法的内容来说，它是当时世界上最进步的宪法之一 。但在德国的全国范围内，专制的因素多于民主的因素，结果，《魏玛宪法》并没有给德国带来宪政，希特勒上台後成了一 堆废纸。由于《魏玛宪法》第一 次承认公民的群体利权，并将社会经济利权列入宪法，对後来的立宪运动倒是产生了积极影响。
先进国家从政治民主化到立宪，从立宪到实行宪政，是自然历史过程。後来的国家往往只是接受结果，没有创造前提。在缺乏民主的条件下，竞相仿效立宪，从外部输入“宪法制成品”，并寄希望于一 部宪法带来一 国宪政，都是不成功的。因为宪法不是从本国的土壤中产生的，即使产生了，总是水土不服。
民主又是宪法存在的现实基础
宪政的实行有赖于宪法，无论是成文宪法或不成文宪法，总之必须有宪法。但有了宪法不一 定能实行宪政。当代世界上，一 百六十多个国家有宪法，其中只有不到一 半的国家能够不同程度地实行宪政。在先进国家，立宪的过程和实行宪政的过程是一 致的；後来，相当多的国家有宪法而没有宪政。宪政是宪法的运动，没有宪政的宪法是不运动的宪法，即无生命的宪法。研究宪法和宪政的关系，特别是研究如何激活已有的宪法、推向宪政的问题，是当代国际政治中的重大课题。
民主是宪法产生的历史前提，也是宪法存在的现实基础。立足于民主社会的宪法才能发生作用，具有实行宪政的效力。一 九四六年***政府在大陆通过的《中华民国宪法》并没有实行宪政，未几又制定了《动员戡乱时期临时条款》，冻结宪法。作为国家根本法的宪法，居然被一 个“临时条款”所冻结，这是宪法史上的大笑话。四十多年後，台湾的报禁、党禁被冲破，***不得不放弃一 党专权，事实上走向民主，才又回归《中华民国宪法》。
二次大战後，殖民地国家纷纷宣布独立。某些新独立的国家仿效西方的民主化，但没有宪法或虽有宪法却不起作用，结果导致社会失序，经济混乱。非宪政的民主化也是不可取的。
走向宪政的道路
中国大陆是属于有宪法而没有宪政的国家，究其原因就在于立宪的过程缺乏相应的民主化。***在批评***的时候说：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或是苏联，都是在革命成功有了民主事实之後，颁布一 个根本大法，去承认它，这就是宪法。中国则不然。……尚无民主政治的事实。”⑷***所说，除了苏联那一 点之外，都是对的；批评***在“尚无民主政治的事实”的条件下忙于立宪，也属应当。但***取得政权之後，还是在“尚无民主政治的事实”的条件下忙于立宪，《中华人民共和国宪法》颁布了四部之多，依然没有宪政，甚至将阉割了的宪法条文充当反民主的工具。
中国达到宪政的距离还相当遥远，存在的问题有两个层次：第一 个层次，宪法与宪法精神不一 致；第二个层次，现实又与宪法不一 致。这就是说，宪法不能充分体现宪法精神；而不能充分体现宪法精神的宪法又没有在现实中兑现。走向宪政民主，有两条可供选择的道路：一 条是，首先修改宪法，或重新制定宪法，然後以一 部完美的宪法为根据来实行宪政。这是从修宪到行宪的道路。另一 条是，首先力求现有宪法的兑现，然後根据实际需要修改宪法，不断增加宪法精神。这是从行宪到修宪的道路。从达到宪政的最终目标来说，重要的是解决第一 个层次的问题，必须创制一 部能够规范宪政的宪法；从达到目标的途径来说，必须从第二个层次做起，首先是厉行宪法，有了一 部能够兑现的宪法，不断加以修改，逐步达于完美。《中华人民共和国宪法》在文字上明确地宣布了宪政主义的立场。序言中说：“全国各族人民、一 切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”总纲第五条指出：“一 切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”正面和反面的规定都有了，问题是没有严格实行。所以，实行宪政，必须走从行宪到修宪的道路。
中国的宪法虽然尚未具有规范民主的作用，但至少是升起了一 种信号，表明中国将沿着世界文明的共同道路走向宪政。
宪政民主的三个层次
近代民主不是古代民主的直接继续，而是在反对中世纪的专制制度中产生的新型的民主政治。根据美国政治学家、哈佛大学教授亨廷顿的分析，继英国、美国、法国之後，世界上出现了三波民主化的浪潮。第一 次民主化长波是从一 八二八年到一 九二六年，其间有近三十个国家建立了民主政体；第二波民主化浪潮是从一 九四三年到一 九六二年，又有十多个国家建立了民主政体；第三波民主化浪潮是从一 九七四年葡萄牙推翻独裁统治开始，至今也有三十多个国家建立了民主政体。民主化仍在进行中。世界上究竟有多少民主国家？由于确定民主的参考系不同，所作的统计也不同。一 九九四年，“第三政体”这一 组织的赞助者科罗拉多大学对一 百五十七个国家进行分析，按民主和专制的程度分别进行打分，两类均为最高10分、最低0分。结果，六十五个国家的专制为0分，民主分别为8、9、10分。得10分的三十五个国家为“最民主国家”，得9分的七个国家为“较民主国家”，得8分的二十三个国家为“民主边缘的国家”。超党派组织“自由之家”在一 九九六--一 九九七年度报告中，就政治利权等级和公民利权等级对所有国家进行排名，两项都能达到一 定标准的为民主国家，总数是五十八国。⑸二零零二年七月二十四日，联合国开发署发布的《二零零二年度人类发展报告》指出，全世界将近二百个国家中，一 百四十个国家实行多党选举制度，而在保障人权、新闻自由、司法独立方面具备较为健全的民主的国家是八十二个。⑹无论哪一 种统计，中国都不在民主国家的行列中。总而言之，从十八世纪的两三个国家到二十世纪的一 系列国家，民主化的趋势已成世界潮流。近代民主也有弊病。丘吉尔说：如果没有专制，民主就是最坏的制度。这就是说，近代民主无论怎样坏，总是比专制要好，否则不可能取代专制。
宪政是以宪法和法律维护的民主，表现在三个层次：提出原则，建立制度，形成程序。
凡是有人群的地方，就需要协调彼此的意志和利益。谁说了算才合理？古希腊的思想家柏拉图主张国家应由“哲学王”来统治，中国的儒家认为治世决定于“明君贤臣”。所有人或多数人为什么要服从一 个人或少数人？当然是不合理的，这是专制独裁的原则。为了反对一 个人或少数人决定一 切，那就实行全体一 致决定的原则。一 致决定，听起来比少数决定合理，做起来与少数决定同样不合理。一 个群体、一 个社会，事事都是意见一 致、利害相同可能吗？不可能。无论多么重大的事件，只要有一 个人不赞成，就不能达成一 致决定。一 致决定的反面是一 票否定。少数决定，少数可以决定全体的作为；一 致决定，少数可以决定全体的不作为。殊途同归。联合国安全理事会常任理事的议事规则就是一 致决定。在科索沃事件中，美英等国为了避免安全理事会中常任理事国的一 票否定，于是绕过联合国，以北约的名义对南斯拉夫采取行动。由于一 致决定难以实现，以致联合国在这个问题上丧失了的作用。
少数决定和一 致决定是对立的两极，两极相通。合理的原则是在两极之间，既不是少数决定也不是一 致决定，而是多数决定。多数决定可以防止少数代替全体作决定，也可以防止少数阻碍全体作决定。在人类共同体中实行多数决定、少数服从多数，这就是民主的原则。一 个群体、一 个社会采取行动时只有体现多数人的意志、符合多数人的利益才是合理的。在特定的条件下，瑞士、比利时、荷兰的内阁和议会实行一 致决定的原则。因为那些国家在语言、宗教、意识形态方面存在着多样性，这是为防止多数群体联合起来损害少数群体的利益而采取的措施。但它是在全社会多数决定的前提下局部的一 致决定，正像总统制是在多数决定的前提下有限的个人决定，这些仍不失为民主的原则。
民主，首先是一 个简单明了的原则。原则是简单的，但发现这一 原则并不简单。人类早期的原始民主是无可选择、自然成长的。後来经历了多少世代用暴力冲突解决纷争的痛苦，才重新发现民主的原则。发现了这一 原则加以承认也不简单。一 九八九年的天安门事件中，学生代表与政府领导人对话时，有人说：广场上绝食的同学只要有一 个人不离开，我们大家都不离开。这就不是少数服从多数，而是大家服从一 个人。事实也正是如此。“高自联”经长时间的讨论，作了撤出广场的决定，只因为有一 个广场的“副总指挥”不同意，决定立即作废。可见，自以为发动了一 场民主运动的学生领袖，对于多数决定这一 简单明了的民主原则并不理解。
原则 制度 程序
民主的原则在政治上的运用，就是多数人统治国家。民主政治的首要条件是在公民积极参与的基础上形成自觉的多数。多数人怎样统治？
简单的原则加以运用更不简单。原则总是最抽象、最一 般的，原则的实行还要加上诸多条件；直接民主机械地、生硬地实行原则，反而不符合原则。牛顿力学提出“动者恒动，静者恒静”。实际上没有一 件事情直接符合这一 原则。民主政治也是这样，原则上是多数决定，实际上组成政府的总是少数人，多数人只能把权力交给少数人。但少数人组成的政府必须体现多数人的意志和利益；当多数人不满意委托时，又可以有办法收回权力。为此目的，就要建立一 系列的制度，如：选举制度（多数人选出少数人掌权）、代议制度（少数人代表多数人议政）、政府制度（少数人代表多数人用权）、监督制度（多数人监督少数人用权）、弹劾制度、立法制度、司法制度、政党制度，等等。民主制度的实质是人民制约政府。实行选举制度的地方，政客们为了选票必须讨好人民；即使怀有不良动机的人，也不得不顺从民意，这就是制度的力量。
宪政民主不是直接民主，但也不能离开直接民主；宪政民主的一 系列制度都是直接民主和间接民主的结合。如果只有间接民主，甚至间接而又间接的民主，等于没有民主。中国全国人民代表大会的代表是由省、自治区人民代表大会产生的；省、自治区人民代表大会的代表是由县、市人民代表大会产生的。县级人民代表大会的代表是由人民直接选举产生的，而县级以上的所谓“人民代表”不是由人民直接选举产生的人民的代表，而是代表的代表。
制度是重要的，还不是问题的全部。同样的制度，执行的结果，可以很不相同。为了保证制度的正常运转，还要形成适当的程序。例如立法制度、司法制度，如果没有一 套严格的程序，制度就会落空。美国学者甚至认为：“民主的历史基本上是奉行程序保障的历史”。⑺
因为民主的原则体现在制度和程序之中，宪政民主的操作主要是遵守制度、执行程序，不再以简单的多数决定安排一 切。美国的总统由选举产生，这是制度。由于联邦制下的选举制不仅要考虑选民的多数，还要考虑联邦成员（州）的多数，根据这种制度设计的选举的程序是在全体公民投票之後，再由各州“选举人”投票产生总统。某位总统候选人在一 个州得了最高票，那么该州的“选举人”票数都归他。一 般来说，公民投票的多数和“选举人”投票的多数是一 致的。在美国历史上也曾发生三次“选举人”投票的多数并非公民投票的多数（最近的一 次就是布什当选）。只要严格按照制度和程序进行的选举，就是有效的。这是宪政民主不同于直接民主的地方。根据原则建立的制度和程序，操作成为习惯，宪政民主才是现实的。
宪政民主的原则、制度、程序之间的关系，好有一 比，原则是灵魂，制度是骨骼，程序是血肉，这三者的结合，才是一 个生动的有机体。
在中国原则、制度、程序互相脱节
***说：“许多国家都挂起了共和国的招牌，实际上却一 点民主也没有。中国现在的顽固派，正是这样。他们口里的宪政，不过是‘挂羊头卖狗肉’。他们是在挂宪政的羊头，卖一 党专政的狗肉。”⑻他所指的“顽固派”是抗日时期的***。现在轮到批评顽固派的***自己“挂羊头卖狗肉”了。
中国之所以有宪法而没有宪政，首先在于政治是无程序操作。常规办事靠批条子、打招呼、走後门、拉关系；问题积累多了搞运动，“炮打司令部”，“横扫一 切牛鬼蛇神”。若有程序，又与制度脱节。中国的政治制度是全国人民代表大会制，但行使权力的程序、国家决策的程序、领导人更迭的程序等，与这一 制度无关，而是幕後操作，前台亮相。制度又和原则脱节。一 九八二年宪法宣布的原则是“高度民主”；一 九九三年的宪法修正案去掉了虚饰的“高度”二字，还是保留了民主原则。但全国人民代表大会制度体现不出民主的原则。一 九七五年宪法规定：“全国人民代表大会是在中国***领导下的最高国家权力机关”。全国人民代表大会不能自主，谈何民主？後来的宪法作了修改，但只是改变了词句，并没有改变现实。
民主是政治。多数决定、少数服从多数的原则只适用于政治领域。在中国，政治领域不实行民主，却热心地将民主原则向其他领域推广，大力提倡什么经济民主、艺术民主、学术民主等等。在学术问题上，只能服从真理，不能服从多数，也不适用个人服从组织、下级服从上级。学术领域的原则是自由讨论、实践检验。由于误用“学术民主”，出现了以群众运动搞科研的蠢举，以及从众、媚俗等不良学风。经济领域也不适用多数决定、少数服从多数的原则。与民主政治共存的是自由经济。企业的外部应当服从市场的需要，企业的内部必须进行科学的管理，都不是少数服从多数能解决的。
中国***和中国政府似乎并不反对民主的原则。民主的原则为什么会导致不民主、反民主的实践？可见，对民主的原则的理解也有问题。
注：
⑴根据恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》，第4卷，第115页。
⑵希腊人并没有给我们留下关于出席公民大会的人数统计，可以作一 类推。美国佛蒙特州的乡镇会议也相当于公民大会。在210个居民不到4,500人的乡镇中，从1970年到1994年，二十四年中共举行了1,215次乡镇会议，根据其中1,129次会议的记录，出席的平均人数是139人，即只占应出席人数的3%。（见罗伯特·达尔《论民主》第120页，商务印书馆，1999年。）据此推测，雅典公民大会的出席人数，大概也只占一 万人的百分之几，无非是几百人。
⑶罗伯特·达尔《论民主》第114页，商务印书馆，1999年。
⑷⑻《***选集》，第2卷，第735,736页，人民出版社。
⑸见罗伯特·达尔《论民主》，第208-209页，商务印书馆，1999年。
⑹http://www.undp.org/hdr2002/
⑺Felix Frangkfurter: United States Supreme Court Report(87 Law.Ed.Oct.1942 Term), The Lawyers Cooperative Publishing Company, 1943, p.827.
《争鸣》（香港）2002年9月号